重點內容解讀2025年政府工作報告

前言導讀2025 年3月5日，第十四屆全國人民代表大會第三次會議開幕，國務院總理李強作政府工作報告。

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重點1經濟增長、就業和通脹 是今年的三大核心目標

經濟增長、就業和通脹是今年的三大核心目標經濟增長預期目標為5%左右，既是穩就業、防風險、惠民生的需要，也有經濟增長潛力和有利條件支撐，并與中長期發展目標相銜接，突出迎難而上、奮發有為的鮮明導向。城鎮調查失業率5.5%左右，體現了在就業總量和結構性矛盾更加突出背景下，加大穩就業力度的要求。居民消費價格漲幅2%左右，目的在于通過各項政策和改革共同作用，改善供求關系，使價格總水平處在合理區間。實現這些目標很不容易，必須付出艱苦努力?！薄疤岢錾鲜鲱A期目標，綜合考慮了國內外形勢和各方面因素，兼顧了需要與可能。

經濟增長、就業和通脹是今年的三大核心目標而今年的《政府工作報告》中，則專門用了一段內容來詳細闡述制定經濟增長、城鎮調查失業率、居民消費價格漲幅目標時的具體考量，這一點在以往較為少見，說明就業、 通脹的重要性出現了顯著的提升，可能與經濟增速共同構成了影響今年政策調控的三大核心目標，宏觀政策出臺的指向性也可能會更加明確地作用于增長、就業和通脹。通常來說，《政府工作報告》只會針對經濟增長目標的設定原因來展開說明，比如2024 年，僅提到了“經濟增長預期目標為5%左右，考慮了促進就業增收、防范化解風險等需要，并與“十四五”規劃和基本實現現代化的目標相銜接，也考慮了經濟增長潛力和支撐條件，體現了積極進取、奮發有為的要求?！?/p>

重點2對通脹的要求看似下降，實則加強

對通脹的要求看似下降，實則加強“居民消費價格漲幅2%左右?！?《政府工作報告》將今年的CPI增速由去年的3%左右下調到了2%左右，2004年以來首次低于3%，符合地方兩會所給出的通脹指引。 定量目標的下調，表面上看起來是政策層面對通脹的要求有所減弱，但實則不然。 自2020年以來，CPI實際增速震蕩走低，但每年初制定的目標一直保持在3%以上，實際通脹水平與政策目標之間的差距不斷被拉大，導致通脹目標的約束性有所減弱。

對通脹的要求看似下降，實則加強今年將CPI目標從3%降下來，是政策更加務實、正視壓力的表現，更低的目標可能也會有更強的約束性。《政府工作報告》起草組成員、國務院研究室副主任陳昌盛在回答記者提問時也明確指出“當前我國物價下行壓力大于上漲壓力”“物價持續偏低并不好，會造成實際利率偏高，債務負擔加重”。

重點3投資于人，圍繞“人” 推動經濟新循環

投資于人，圍繞“人”推動經濟新循環““用‘人口財政的新循環’和‘以公共服務和營商環境拉動經濟可持續性增長的質量錦標賽’取代‘土地財政的舊循環’和‘唯GDP論的數量錦標賽’是制度改革的核心”“過去，地方政府以企業為主，未來，地方政府以人為本；過去，地方政府通過補貼、優惠來‘搶企業’，未來，地方政府將以公共服務來‘搶人口’”?！巴苿痈噘Y金資源“投資于人”、服務于民生，支持擴大就業、促進居民增收減負、加強消費激勵，形成經濟發展和民生改善的良性循環?！?/p>

投資于人，圍繞“人”推動經濟新循環我們認為，“投資于人”的核心是提升公共服務水平，用公共服務吸引人口、提高收入，進而提振預期、擴大消費，最終促進經濟增長、財政收入和產業升級。因此，“投資于人”不僅僅是促進消費，還包括了新型城鎮化的要求。可能會是今年穩增長政策和促改革政策重要結合點?！敖衲甑摹墩ぷ鲌蟾妗吠瑯右蔡岬搅恕巴顿Y于人”展開良性循環的新要求，這可能會改變過去政府重企業、重投資的行為慣性。

重點4地方財政有望“再擴張”

地方財政有望“再擴張”今年的《政府工作報告》首次提出了“在發展中化債、在化債中發展”，并且明確指出 “支持打開新的投資空間”，意味著防控地方債務風險對地方政府項目投資的約束將繼續減弱，二者不再是互斥的關系，延續了2024年1012財政部發布會的總體基調（詳見報告《地方財政有望“再擴張”——1012財政部新聞發布會解讀》，2024.10.12）?！皥猿衷诎l展中化債、在化債中發展，完善和落實一攬子化債方案，優化考核和管控措施，動態調整債務高風險地區名單，支持打開新的投資空間?！?/p>

地方財政有望“再擴張”隨著對地方政府投資約束的減弱，地方政府的融資條件可能也會進一步寬松，財政資金的撬動能力也有望邊際提升，進而改善基建的實物工作量。

重點5地產政策進一步突出“保主體”

地產政策進一步突出“保主體”“發揮房地產融資協調機制作用，繼續做好保交房工作，有效防范房企債務違約風險。” 《政府工作報告》中有關房地產的內容總體符合此前的政策導向，目標是促進房地產市場止跌回穩，手段是因城施策繼續放松、收儲、融資支持等。但本次《政府工作報告》 首次明確地提出了“有效防范房企債務違約風險”，意味著地產政策重心進一步由“保項目”向“保主體”拓展，針對房企的支持性政策可能還會繼續加碼。

重點6促消費仍是今年經濟工作的主要抓手

促消費仍是今年經濟工作的主要抓手“促進消費和投資更好結合，加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨。實施提振消費專項行動。制定提升消費能力、增加優質供給、改善消費環境專項措施，釋放多樣化、差異化消費潛力，推動消費提質升級。多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制。安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新。” 《政府工作報告》明確要求“加快補上內需特別是消費短板”，說明促消費是今年政策的重心之一。同時，今年用于消費品以舊換新的超長期特別國債安排了3000億元，規模是去年的2倍。根據國家發改委，2024年1500億元超長期特別國債帶動了汽車、家電、家裝、電動自行車等銷售額超過了1.3萬億元。

重點7財政、貨幣政策 符合預期和前期會議指引

財政、貨幣政策符合預期和前期會議指引“今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。一般公共預算支出規模29.7萬億元、比上年增加1.2萬億元。擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等?！?“實施適度寬松的貨幣政策。發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配。”

財政、貨幣政策符合預期和前期會議指引赤字率4%、特別國債1.8萬億元（超長期特別國債1.3萬億元+補充銀行資本金特別國債5000億元）、新增專項債4.4萬億元，基本落在了市場的預期區間之內，但政府舉債規模較2024年增加2.9萬億元，財政政策比往年更加積極。 貨幣政策的基調延續了去年12月中央經濟工作會議的表述，保留了“適時降準降息”，但從央行四季度貨幣政策報告來看，目前的貨幣政策更加突出相機抉擇，同時面臨著匯率和息差兩個約束，降準降息可能仍需等待內外部環境的變化。

重點8關注出臺穩定金融市場政策的可能性

關注出臺穩定金融市場政策的可能性“優化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發展。” “深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機制建設?！?去年12月中央經濟工作會議提出了“創新金融工具，維護金融市場穩定”，可能是探索拓展央行金融穩定功能的信號。本次《政府工作報告》又提出了“優化和創新結構性貨幣政策工具”“加強戰略性力量儲備和穩市機制建設”的要求，我們認為關于穩定股市的政策還有望在證券、基金、保險公司互換便利和股票回購增持再貸款的基礎上進一步優化、升級。

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