完善全域覆蓋 的生態環境分區管控體系>>>全面推進美麗中國建設<<<

前言2023年11月，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面推進美麗中國建設的意見》《關于加強生態環境分區管控的指導意見》等重要文件。習近平總書記在主持會議時強調：“生態環境分區管控在生態環境源頭預防體系中具有基礎性作用，要加強頂層設計、完善制度體系，以保障生態功能和改善環境質量為目標，推動實現生態環境分區域差異化精準管控?！边@一重要論述，為完善全域覆蓋的生態環境分區管控體系、加強新時代生態環境分區管控工作指明了前進方向，提供了根本遵循。

目錄CONTENTS第一部分生態環境分區管控制度不斷健全第二部分深化生態環境分區管控具有重大意義第三部分加強生態環境分區管控的三個著力點

1第一部分生態環境分區管控制度不斷健全

生態環境分區管控是以保障生態功能和改善環境質量為目標，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度，為發展“明底線”“劃邊框”，在生態環境源頭預防體系中具有基礎性作用。在具體制度設計層面，生態環境分區管控包括生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線，并根據各區域不同生態環境特征，結合各種環境要素的保護需要，劃分優先保護、重點管控和一般管控三類生態環境管控單元，制定差異化的生態環境準入清單。生態環境分區管控制度不斷健全

根據生態環境保護工作的實際需要，我國生態環境分區管控的制度形成經歷了不斷更新升級、日臻完善的過程，具有深厚的歷史底蘊。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國開始制定更為系統全面的生態環境分區治理方案。2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內”。2017年5月，習近平總書記在主持中共中央政治局第四十一次集體學習時強調，“加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線”。生態環境分區管控制度不斷健全

2021年11月，生態環境部發布《關于實施“三線一單”生態環境分區管控的指導意見（試行）》，其中提出，到2025年，“三線一單”生態環境分區管控技術體系、政策管理體系較為完善，數據共享與應用系統服務效能顯著提升，應用領域不斷拓展，應用機制更加有效，促進生態環境持續改善。 2022年起，全國各地基于已經劃定的環境管控單元成果，通過推動上線生態環境分區管控數字化成果查詢平臺、發布生態環境分區管控落地應用典型案例等方式，積極探索生態環境分區管控在生態環境精細化管理中的實際應用。生態環境分區管控應繼續從地方實踐中吸取優秀經驗，細化規定應用要求，加強數字化建設，在宏觀綜合決策、生態環境治理效能提升、優化營商環境等方面發揮基礎性作用。2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，“要加快劃定并嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線”。同年6月，中共中央、國務院印發的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》明確提出，“省級黨委和政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準入清單”。生態環境分區管控制度不斷健全

2第二部分深化生態環境分區管控具有重大意義

生態環境分區管控是中國特色社會主義制度下堅持綠色發展理念的成功實踐，是我國生態環境保護工作的重大制度創新。生態環境分區管控是新時代貫徹落實習近平生態文明思想的積極實踐。 生態環境分區管控是推進新時代生態文明建設的堅實保證。 生態環境分區管控是提升我國生態環境治理體系和治理能力現代化水平的重要抓手。 生態環境分區管控是維護我國生態環境安全的有力保障。深化生態環境分區管控具有重大意義

3第三部分加強生態環境分區管控的三個著力點

習近平總書記指出，“制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”。在我國生態環境分區管控制度建設取得階段性成果的當下，應當從明確法律地位、強化制度銜接和實現生態環境分區域差異化精準管控三個方面持續完善生態環境分區管控建設。加強生態環境分區管控的三個著力點

現有的構成生態環境分區管控制度體系的法律文件大多為效力層級較低的規范性文件，地方立法一般僅對其作原則性規定，強制力較低。因此，應從國家立法和地方立法兩個層面完善生態環境分區管控法律體系。在國家立法層面，應持續推動生態環境分區管控細致全面納入相關法律法規的修訂工作，在各部門法內明確生態環境分區管控的法律地位。在地方立法層面，應積極推動全國各地的地方立法吸收生態環境分區管控，并在立法文本中落實地方各級黨委和政府的主體責任，規定違法情形、執法程序和處罰方式，強化生態環境分區管控的法律硬約束力。明確法律地位。加強生態環境分區管控的三個著力點

應將各項制度順暢銜接，建立各有側重、互為補充的制度體系。一方面，加強生態環境分區管控與國土空間規劃的銜接。生態環境分區管控重在微觀層面“管行為”，側重保護；國土空間規劃重在宏觀層面“定格局”，側重發展。二者的銜接要堅持“生態優先”原則，通過出臺管理辦法、管理條例等形式進一步優化細化銜接工作。另一方面，加強生態環境分區管控制度與環境影響評價制度的銜接。環境影響評價是生態環境分區管控源頭預防功能的延伸，應當將二者相符性作為環境影響評價審批的前置條件，發揮生態環境分區管控在重點項目建設、空間規劃、產業結構升級等方面的輔助決策作用，嚴格把好環境準入門檻。強化制度銜接。加強生態環境分區管控的三個著力點

首先，各級政府和行政主管部門要基于生態環境分區管控的產出成果，建立問題導向下“源頭防范問題—及時發現問題—精準識別問題—周全制定策略—高效解決問題”的工作流程，預防發生生態環境問題，快速有效解決生態環境問題。其次，針對區域性、流域性的突出生態環境問題，相關政府和行政主管部門要統籌協調制定管控策略，做到環境管控單元級別劃定統一、生態環境準入清單編制統一，在明確各自管轄范圍和主體責任的同時，制定跨區域生態環境問題的解決方案。再次，各地應當結合生態環境狀況的變化和社會發展各項規劃的調整，對生態環境分區管控的區域劃定進行動態更新。最后，讓生態環境分區管控的成果服務于國家和地方重大戰略實施，找準保護與發展的平衡點，對各類符合要求的開發保護建設活動加以科學指導，推動經濟社會高質量發展。實現差異化精準管控。加強生態環境分區管控的三個著力點

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