匯報人：工圖網 時間：2023.04.26法治與自治相結合 合理確認成員身份

2022年12月，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）進行了審議，并在中國人大網公開征求意見。《草案》第二章專章規定農村集體經濟組織成員，通過法治與自治相結合的方式，構建了成員身份的確認規則，回應了成員身份確認實踐中的疑難問題，從而為切實保障農村集體經濟組織成員的合法權益奠定了堅實的制度基礎。

目錄0102農村集體經濟組織成員身份確認的基本規則農村集體經濟組織成員身份確認的實踐疑難

農村集體經濟 組織成員身份確認的基本規則

農村集體經濟組織成員身份確認的基本規則《草案》規定了農村集體經濟組織成員的概念，并以該成員定義為基本依據，對成員身份的確認規則作了較為詳盡的規定。同時，考慮到各地實際情況的差異，《草案》授權省、自治區、直轄市人大常委會可以依法對成員資格條件及成員確認作出具體規定。《草案》

農村集體經濟組織成員身份確認的基本規則無論是在實踐中，還是在理論上，都存在將成員身份的確認原則和確認標準相混淆的情形。確認原則是成員身份確認的基本原則，確認標準是成員身份確認的具體標準，《草案》第十二條第一款對兩者進行了明確區分，并強調應當按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，依法確認成員身份。其中，群眾認可原則主要通過成員自治的方式實現。《草案》第二十七條將“確認農村集體經濟組織成員、決定加入的成員等”明確為農村集體經濟組織成員大會的職權之一。根據《草案》第二十八條和第二十九條規定，成員身份確認須成員大會三分之二以上成員同意，而且該職權不能由成員代表大會行使。同時，《草案》第十五條、第十七條和第十八條第一款，分別規定從其他集體經濟組織加入成員，成員自愿退出以及章程可以規定成員身份喪失的其他情形等，均為成員自治提供了廣闊的適用空間。需要注意的是，應當正確處理成員自治和依法確認的關系，成員自治不得與《草案》中成員身份確認的法定標準、成員身份取得喪失的法定情形相抵觸。

農村集體經濟組織成員身份確認的基本規則成員身份確認標準存在二要素說、三要素說、四要素說等不同的做法。對于是否應當確認某一要素為核心要素，也存在不同觀點。《草案》第十二條第一款明確了成員身份確認應當“統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、生產生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素”，而且也并未規定某一個要素為其核心要素，其主要原因在于：各地成員確認的實際情況存在差異，明確規定某一個要素為核心要素，在實際工作中往往難以落實。以戶籍關系為例，盡管戶籍是一個重要的考量因素，但是考慮到城鄉一體化發展和我國戶籍制度改革，以及各地實踐情況的差異，難以將戶籍確定為核心要素。綜合考量多種要素確認成員身份，自然需要通過成員自治的方式實現。但是，五要素的綜合考量不能理解為不同要素之間的隨意結合，而是應當以成員身份確認原則為指導，并遵守成員身份取得喪失法定情形的規定。正是通過對成員身份確認原則、確認標準以及取得喪失法定情形的規范，《草案》在成員身份確認的法治與自治之間、原則性與靈活性之間找到了較好的平衡點。

農村集體經濟組織成員身份確認的基本規則在成員身份取得方面，《草案》規定了一般應當確認新增人員成員身份的四種情形，即成員結婚、生育、扶養收養和政策性移民。值得注意的是，同一層級農村集體經濟組織的成員身份具有唯一性。《草案》第十五條明確了其他農村集體經濟組織成員加入本集體經濟組織的，應當放棄原來的成員身份。當然，這并不妨礙同一人可以分別具備組級、村級、鄉鎮三個不同層級農村集體經濟組織的成員身份。在成員身份喪失方面，分為自愿喪失和法定喪失兩類。自愿喪失，即成員身份的自愿退出，《草案》第十七條規定了成員提出書面申請并經農村集體經濟組織同意的，可以自愿退出農村集體經濟組織。法定喪失，即成員身份的法定滅失，《草案》第十八條第一款規定了四種不同情形：死亡、喪失國籍、取得其他農村集體經濟組織成員身份和成為國家公務員。同時，《草案》第十九條強調了不喪失成員身份的情形：暫時離開農村集體經濟組織的或者婦女成員喪偶、離婚的。婦女成員不因離婚、喪偶喪失成員身份，是其權益保障的基礎。

農村集體經濟 組織成員身份確認的實踐疑難

農村集體經濟組織成員身份確認的實踐疑難城鄉之間的人員流動，是堅持城鄉融合發展、暢通城鄉要素流動的重要內容。隨著城鄉人員流動的日益頻繁，在實踐中，面臨著如何確認進城落戶農民和返鄉入鄉人員成員身份的疑問。

其理由有二：一是戶籍并非成員身份的唯一確認標準。從成員定義來看，戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織的人員，均可以作為成員，而并沒有對戶籍必須在農村集體經濟組織的絕對要求。所謂“戶籍曾經在”，主要是指因服役、就學等原因，導致戶籍不在農村集體經濟組織的情形。從確認標準來看，戶籍關系不是成員身份確認標準的唯一考量因素。因此，僅僅發生戶籍變動，不能認定進城落戶農民必然喪失成員身份。二是與《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國農村土地承包法》制度銜接的需要。《民法典》第五十五條規定“農村集體經濟組織的成員，依法取得農村土地承包經營權，從事家庭承包經營的，為農村承包經營戶”。農戶的家庭成員中，應當至少有一名農村集體經濟組織成員。如果進城落戶農民必然喪失成員身份，在農戶內全部家庭成員進城落戶時，則會導致農戶消亡，進而導致土地承包經營權應當被依法收回。這與《農村土地承包法》規定的“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”明顯相悖。因此，《草案》第十八第一款并未將進城落戶作為成員身份喪失的法定情形。值得注意的是，根據《草案》第十七條和第十八條第一款的規定，一是進城落戶農民可以自愿退出成員身份；二是因成為國家公務員而進城落戶的，由于公務員被納入國家行政編制并由國家財政負擔工資福利，無須以集體所有的土地為基本生活保障，不符合成員定義和確認標準，其成員身份必然喪失。農村集體經濟組織成員身份確認的實踐疑難

返鄉入鄉人員范圍的廣泛性與成員身份的相對封閉性之間存在不一致。《草案》第二條和第六條均強調農村集體經濟組織是以土地集體所有為基礎設立的地區性經濟組織。因此，返鄉入鄉人員的成員身份可以分為三種情形：一是無須取得成員身份。《草案》第十九條第一款規定：因務工、經商、服役、服刑、就學等暫時離開集體經濟組織的，不因此喪失成員身份。上述成員返回本集體經濟組織創業創新的，無須取得成員身份。二是可以取得成員身份。根據《草案》第十五條規定，返鄉入鄉人員屬于其他農村集體經濟組織成員的，基于生產生活需要或者其他原因，經本集體經濟組織成員大會四分之三以上成員同意，可以依法取得成員身份，原有的成員身份喪失。三是不能取得成員身份。除了前述人員之外的，其他返鄉入鄉人員不能取得成員身份。《中華人民共和國鄉村振興促進法》第二十八條第三款規定：農村集體經濟組織可以根據實際情況為返鄉入鄉人員提供相關的福利待遇。《草案》第十六條細化了相應要求：經本集體經濟組織成員大會四分之三以上成員同意，長期在本集體經濟組織工作、生活，對集體作出貢獻的其他返鄉創業人員，雖然不是本集體經濟組織成員，但是可以享受《草案》第十三條規定的成員部分權益和福利，但是不得承包農村集體經濟組織發包的農村土地、不得申請取得宅基地使用權、不得參與分配集體土地被征收征用時的土地補償費。農村集體經濟組織成員身份確認的實踐疑難

匯報人：工圖網 時間：2023.04.26法治與自治相結合 合理確認成員身份